Автор Шишкина Наталия Игоревна — эксперт Центра Сулакшина.

Председатель Правительства Дмитрий Медведев вновь заявил о необходимости проведения административной реформы. На этот раз — чтобы полностью изжить «пережитки советского прошлого».

Информация о содержании предложения в СМИ  достаточно скупая, сам Кремль в лице Дмитрия Пескова заявил, что конкретики пока мало, но работа уже ведется.

Главным образом, Председателя Правительства не устраивают старые методы контроля и мотивации, инертность системы государственных органов, отсутствие системы взаимодействия между органами власти, отсутствие внешнего контроля эффективностью организации работы, управлением министерства занимается лично министр. Интересно, что 16 лет именно они сами и создавали всю эту систему.

Основной новеллой новой реформы хотят сделать так называемый KPI — ключевые показатели эффективности, аналог которых существует в России ещё с начала 2000-х годов.

Кроме того, Д. Медведев предложил понятную «приборную панель» для самих министерств, и возможность оценивать её для общества. За достижение ключевых показателей эффективности главы министерств должны нести персональную ответственность. Ну, а для того, чтобы провести такую реформу, необходимо создать очередную комиссию под руководством Президента.

Стоит отметить, что за все 25 лет существования России в виде Российской Федерации, государственное управление практически беспрерывно реформировалось. За 25 лет Петр Первый провел военные реформы и сделал из Царства Российскую Империю, СССР успел победить в Великой Отечественной войне, восстановиться после неё и отправить первого человека в космос, а российская власть так и не смогла создать работающую систему государственного управления.

Теперь даже выделяют единую административную реформу, которая проходила в несколько этапов. Принято выделять четыре этапа административной реформы: 1990–1993, 1993–1999, 1999–2004, 2004—2010 гг. Первый этап заключался в копировании и имплементации западных образцов устроения государственной власти, начиная от разделения властей, и заканчивая учреждением отдельных органов и административно-территориальным устройством. Тогда было закреплено — во всяком случае, на время — разделение партийных и государственных должностей в виде формальной аполитичности государственной власти и невозможности совмещать партийную работу с государственной службой. Результат: «лоскутное одеяло» государственного управления, противоречивость и хаотичность.

Последующие этапы в основном были направлены на укрепление власти президента и исполнительной власти, оптимизацию государственного управления и постоянную реорганизацию государственных органов. Конечно, никто не забывал и о традиционной для российской элиты болезни — копирование западных образцов.

По существу, новая реформа больше напоминает вторую версию административной реформы начала 2000-х. Напомню, что именно тогда было принято решение о создании Общественной палаты, главная функция которой — оценка деятельности государственных структур.

На протяжении всего времени строилась, в том числе и самим Медведевым, система взаимодействия государственных органов, которой он сам недоволен. Чего стоят только бессмысленное Открытое правительство и Министерство Абызова, дорогостоящая переделка милиционеров в полицаев. Поэтому если уж он выступает за личную ответственность министров, то почему бы не подать личный пример?

Что касается оптимизации государственных органов, то проводится она тоже постоянно, но как-то так, что её итогом становится раздувание государственного аппарата и дублирование функций разных ведомств. Порядка в систему государственного управления такая оптимизация не привносит ни на грош, зато постоянная смена названий, министерств, переброска полномочий и вопросов с одного ведомства на другое создают прекрасные условия для неразберихи и неэффективности государственного управления.

Следует обратить внимание ещё и вот на что: общественный контроль эффективностью организации работы. Не общественный контроль результатов работы, а организации работы министерства. Организована работа может быть хорошо, только вот результат этой работы может быть плачевным. Например, министерство может хорошо организовать проведение ЕГЭ, но качество образования, выпускников школ и ВУЗов при этом может быть низким. Так же и Минздрав может эффективно и хорошо организовать запись к врачам — но если наблюдается кадровый дефицит, то качество медицинской помощи, да и своевременность её оказания может не дотягивать до необходимого для нормальной жизни и развития общества.
Претензия Дмитрия Медведева о старых «советских» методах контроля выглядит на этом фоне смехотворно. За время реформ от советского прошлого мало что осталось.

К тому же, аналог показателей эффективности уже более десяти лет существует — в 2004 году они назывались показателями деятельности. Важно отметить, что KPI — это показатель не государственного управления, а экономического. В этом вопросе, видимо, Д. Медведев попал под влияние Германа Грефа, впечатлившегося малазийским опытом реформирования, который Г. Греф и предложил взять за основу. Что это за опыт? В Малайзии в 2009 году был создан центр реформ, свое рода координатор и наставник министерств по исполнению проектов развития. Главная цель создания — повышение эффективности министерств на основе показателей эффективности. Раньше был лозунг «Догоним и перегоним Америку», и отставание действительно сокращалось. На сегодня «догоним Малайзию». Про Португалию уже и не мечтаем.

Во-первых, расчет странный: если за четверть века власть так и не научилась без внешней указки что-либо реформировать и исполнять, вряд ли созданный ею же центр поможет в этом.

Не стоит забывать и тот факт, что Малайзия — это конституционная монархия, построенная на т.н. Вестминстерской системе. В этой системе глава государства не имеет реальной власти, в отличие от премьер-министра, который в случае объявления Палатой представителей недоверия правительству немедленно уходит в отставку. Отсюда — заинтересованность премьер-министра в результатах своей работы.

В России ситуация совершенно иная. Даже если вдруг Государственная Дума решит объявить вотум недоверия правительству, то сам Президент и решает, согласиться или нет с Государственной Думой. Но если Госдума будет настаивать на недоверии последующие три месяца, то Президент вправе распустить Госдуму или отправить в отставку собственноручно назначенное правительство.

Государственная Дума не заинтересована в собственном разгоне, который более вероятен, чем отставка Правительства, назначенного Президентом. Поэтому и заинтересованности в результате своей работы, которая бы устраивала народ, российская власть не особо испытывает — что бы ни делали, всё сойдет с рук.

Во-вторых, в Малайзии этот центр в основном занимался изменением экономики государства, отсюда и использование показателя KPI. Причем организован этот центр был потому, что страна застряла в ловушке среднего дохода, молодежь не шла в политику, а население было недовольно. Можно сказать, что Россия застряла в «ловушке среднего дохода» при том уровне бедности и кризисе, который можно наблюдать? Нет. Можно ли сказать, что молодежь не идет в политику и не верит в перемены? Несомненно, да. А какова причина — уж не существующая ли система власти одного кабинета и инициативы ЕР, обманувшей ожидания своих молодых сторонников в свое время? Недовольно ли население в России? И да, и нет. Население совершенно очевидно недовольно своим положением, уровнем жизни — но при этом в большинстве своем поддерживает и довольно властью. В Малайзии такой ситуации не было.

В-третьих, специально для этого создавались научные центры, т.н. лаборатории, изучающие проблемы и вырабатывающие их решения. Сейчас у Кремля уже есть свои научные центры, которые уже долгое время занимаются этим. Но видимо занимаются как-то так, раз результат неудовлетворителен. Может быть потому, что работа таких «фабрик мысли» либеральна и не совместима с российскими реалиями, как НИУ-ВШЭ? Или потому, что российская власть очень не любит критику? Или потому, что советы всё из тех же заокеанских лабораторий продолжают проходить?

В-четвертых, следует отметить и ещё кое-что. Основными проблемами премьер-министр Малайзии называет  отсутствие конкретных целей, оторванность мер и решений от практики и реалий, а также отсутствие ответственности за результат. Конечно, там были и другие проблемы, которые решались реальными государственными инвестициями (например, в строительство дорог в сельской местности), перераспределением ресурсов и другими мерами. Но основными были названы именно эти.

Существуют ли подобные проблемы в России? Да. С чем это связано?

Отсутствие конкретных целей и непоследовательность в принятии решений, которую не так давно продемонстрировали и во внешней политике, является прямым следствием дезориентации в ценностном пространстве, деидеологизации и отсутствия ясного и конкретного представления об эталонном, целевом, состоянии страны. А где нет ценностей — там нет и целей.

Лишь недавно, в конце декабря 2015 года в новой Стратегии национальной безопасности были перечислены частично ценности России, и то лишь применительно к культурной сфере.

Оторванность мер и решений от практики и реалий жизни заметна, что называется, невооруженным глазом. Российская власть совершенно оторвана от реальной жизни населения и государства, иногда складывается впечатление, что пребывает в некоем ином измерении. Сюда же стоит отнести и построение потемкинских деревень, причем не только в переносном, но и в прямом смысле слова — жители городов, которые посещали руководители государства, наверняка помнят подобные приготовления. И естественно, отсутствие ответственности. Прошу особо обратить внимание — в Малайзии была ответственность за результат, а не за неудовлетворительную организацию работы, как предлагает Д.Медведев. Ну, а какой может быть ответственность за результат, если, например, Министерство образования только условия обеспечивает, разрабатывает требования и оценки и ведает имуществом?

Оптимизация, реформирование идут постоянно. Каков итог? Во-первых, целевые показатели программ, проектов и решений стали редактироваться задним числом. Во-вторых, никаких реальных перемен в кадрах не наблюдается, разве что министра обороны А. Сердюкова перевели из министров в директора госкорпорации. В-третьих, от перемены мест слагаемых сумма не изменилась. Внешняя форма может меняться сколь угодно долго, но без изменения содержания реальных перемен ждать не приходится. А содержание никогда не изменится без изменения ориентиров, ценностей и идеологии с цивилизационно-неприемлемых на приемлемые. В-четвертых, за все 25 лет реформирования фактически никаких положительных успехов достигнуто не было, что подтверждается и недовольством самой власти.

Так зачем же нужна очередная реформа? Казалось бы, она представляется, как попытка уйти от ручного управления, создание структуры, которая была бы отдельной от системы президента, правительства и других ветвей государственной власти. Но выражено это в виде «центра реформ». Говорят об управлении, а предполагают изменения и реформирование. Получается в государственном управлении цель — «реформы ради реформ». Вместо управления государством и страной ставится цель изменять это государство и страну, хотя вот уже четверть века российская власть занимается именно этим. Может быть, пора дать возможность построенной системе заработать? А если она не работает или работает во вред стране, так может быть это не та система, которая нашей стране нужна?